美国对外干涉中的隐蔽行动

来源：红歌会网    作者：王爱娟
原标题：美国对外干涉中的隐蔽行动——以尼克松政府对智利阿连德政权实施隐蔽行动为例
　　一、问题的缘起
　　“隐蔽行动”是冷战期间美国对苏联、东欧乃至中国等社会主义国家实施的重要斗争手段。对于这些行动，美国政府总是竭力否认和掩盖，但随着解密档案的逐步出现，真相不断浮出水面，对这一问题的研究也随之深入，成为西方冷战史研究的一个热点。美国的隐蔽行动政策及活动以其隐蔽性、复杂多变性、难以防范性以及极强的针对性而著称，因而更具危险性。
　　1973年9月11日，智利陆军总司令奥古斯托·皮诺切特(Augusto Pinochet)发动了震惊世界的军事政变，民选总统萨尔瓦多·阿连德(Salvador Allende)拒绝投降、顽强抵抗，最终牺牲在总统府。阿连德经历了多次竞选、就职危机，最终在执政不到3年后被颠覆，智利持续了100多年的民主制度随之倾溃。
　　早在政变发生后的第三天，《朝日新闻》就刊登了题为《智利政变仍然有很大的美国背景》的文章，提到“对于智利政变，美国政府仍保持沉默，国务院也一再声称美国根本没有干预。的确，尼克松政府对智利一直避免进行像肯尼迪政权时代对古巴发动进攻作战那样露骨的干涉……美国在智利虽然没有直接插手，然而似乎成功地推行了所谓不直接插手而颠覆中南美洲政权的新战略，大概可以说，(在智利政变中)美国的背景还是很大的。”[1]
　　1998年10月，智利前军政权首脑皮诺切特在英国被拘事件发生后，美国克林顿政府根据新闻自由法，解密了与1973年9月智利政变有关的大约5800份文件和资料，这些文件和资料大部分来自国务院、司法部、联邦调查局和福特、卡特总统图书馆，而曾积极参与智利政变、与智利皮诺切特政权情报机构联系密切的中央情报局和国防部情报局仅提供了490份文件和资料。由于美国政府一直否认干预智利政变，很多研究受到较大限制。直到美国政府在1999~2000年分三次公布大量原始档案材料——丘奇报告、辛奇报告和有关暗杀外国领导人的国会调查报告解密后，不仅证实了美国在这一时期对智利实施了隐蔽行动、美国干涉智利的原因，还分析了人民团结阵线失败的国内原因、智利内部及拉美对于美国干涉的反应、美国国内对这一问题的态度以及智利政变对冷战格局的影响等等。
　　2014年11月和2015年11月，美国对外关系文件(FRUS)又分别解密了366份和157份关于智利问题的档案，其中涉及到美国对智利政策的讨论。尽管其中某些人名及金额有意遮挡，但对于了解整个事件特别是美国政府在对外隐蔽行动的决策、部署和实施等方面的特点和规律有重要意义。
　　二、美国对外干涉的战略目标与行动方式选择
　　隐蔽行动作为美国对外干涉的重要手段之一，具有服务本国对外政策的极强目的性、从事颠覆等活动的任务复杂性、涵盖政治、经济、军事等内容多元性等几个重要因素。隐蔽行动的根本目的是维护美国的国家利益，为实现不同时期安全战略目标，美国对其隐蔽行动有着严格的选择性，实施的时机、手段和重点亦不断变化。
　　随着冷战拉开序幕，面对着反战的压力和防止苏联在拉美势力拓展过快的矛盾，隐蔽行动一度成为美国对外战略中常用手段。特别是在“猪湾行动”之后，美国对外隐蔽行动不论在国内还是在国际上都受到了较大争议和质疑。当然，这并未停止美国对外隐蔽行动的步伐，只是就目标国对美国利益的影响程度与隐蔽行动一旦暴露或失败带来的负面效应之间的权衡更加谨慎。随着冷战格局中美苏双方实力对比不断发生变化，在拉美地区局势中美苏双方竞争亦是十分激烈，为防止在拉美出现第二个古巴，美国加紧了对自己“后院”的掌控，隐蔽行动也部署和实施的更加密集。
　　隐蔽行动通常包括隐蔽政治行动、隐蔽经济行动、隐蔽宣传行动和隐蔽准军事行动。隐蔽行动大多有着明确的政治目的和意识形态色彩，在冷战时期这一特点尤为明显。美国的隐蔽政治行动是其颠覆目标国的某一政权或政治人物，抑或是扶植某一政党或政治人物必不可少的手段和方式，具体包括扶植亲美政党、为其在竞选中增强影响力而购买选票、诋毁与其有竞争关系的政党并分裂其内部阵营等等。
　　隐蔽宣传行动是指为实现在目标国设定的目标和战略，通过资助、购买、支持电台、报社、电视台、期刊等媒体的方式，散布、传播甚至编造具有煽动性和鼓动性的信息、价值观，瓦解敌对势力的凝聚力、号召力和影响力，为自己试图扶植的政党或政治人物造势。隐蔽宣传行动是美国使用的最多的一种隐蔽行动，被称之为“隐蔽行动的面包和黄油”[2]，一方面是因为几乎所有的隐蔽行动都需要舆论的配合和渲染，另一方面隐蔽宣传行动成本收益比非常具有吸引力，能够花更少的钱、付出更少的代价、以更隐蔽和持久的方式实现预想的效果。
　　隐蔽经济行动则是运用经济手段动摇目标国的政治统治，甚至逼迫其领导人下台，进而扶植亲美政权执政，具体包括在目标国国内的反政府力量及氛围不足以推翻其政权时采取隐蔽的贸易管制、经济破坏、撤走美国及盟国在该国投资的跨国公司、逼还债务、延缓贷款等方式扰乱该国经济及社会稳定，刺激其民众对政府和领导人的不满，进而实现颠覆其政权等政治目的。在冷战时期美国对外隐蔽行动的纲领性文件NSC10/2中，这是美国要实施的隐蔽行动的重要内容[3]。
　　隐蔽准军事行动是破坏性最强、暴露的风险最大的一种隐蔽行动，因而其策划部署以及决策的过程中往往会面临更多的争议，对行动成功概率与暴露后对自身声誉的损害等因素存在更多的担忧。隐蔽准军事行动的部署与实施往往更加隐蔽和简化：在目标国的政治形势被判定为对美国利益的威胁重大必须立刻实施更高程度的隐蔽行动来即刻颠覆其政权时，隐蔽准军事行动则被提上日程。为简化程序，减少争议，避免泄密，美国部署和实施的隐蔽准军事行动通常会绕开国家安全委员会、国防部和美国驻目标国大使馆，而由美国总统或国务卿直接授权中情局完成相关任务。从二战结束到70年代中期，美国实施的上千次隐蔽行动中，准军事行动约占其中的16.7%，并且花钱最多、引起争议最多。
　　三、隐蔽行动成为尼克松政府颠覆阿连德政权的利器
　　1970年，阿连德第三次参加大选，并成功当选智利总统。此前美智关系经历了建交初期的摸索期，铜矿交易带来的蜜月期和二战期间的摩擦期。1958、1964年阿连德两次参加智利大选，虽以失败告终，但在智利政坛地位的逐步提升，引起了美国政府的高度重视。
　　美国在1970年智利大选前采取“扰乱行动”防止阿连德胜选。对于智利在美国外交战略中的定位以及智利对于美国国家利益的影响，美国国内存在着不同的声音，这也是回答美国是否干预智利1970年大选、对智利进行隐蔽行动的关键问题。时任美国驻智利大使的爱德华·科瑞(Edward M. Korry)对于美国对智利进行隐蔽行动、干预阿连德竞选的行动一直持反对态度，他曾向基辛格明确表示“我们不应该冒任何风险重蹈‘猪湾事件’的覆辙。我强烈表示我们的军队不应以任何形式参与其中”[4]。但他的态度遭到许多人的反对。
　　6月23日，负责美洲事务副助理国务卿瓦伊伦彼得·瓦基(Viron P. Vaky)与美国总统国家安全事务助理亨利·阿尔弗雷德·基辛格(Henry Alfred Kissinger)的谈话备忘录中提到，建议增加用于选举前后政治活动的资金。7月，中情局提出了关于智利的国家情报评估报告，认为如果阿连德当选，将给美国带来非常大的麻烦;阿连德和其大多数盟友对美国的敌意是根深蒂固的;当联合国或国际事务中出现任何东西方对抗的问题时，阿连德政府将公开与美国对抗，最好的情况也只能是保持中立。
　　尽管对于美国是否应该干涉智利大选的争论十分激烈，但美国政府特别是中情局从未停止对于如何干预智利大选问题的部署。中情局制定了详细的行动计划，包括“密切监视弗雷、亚历山德里和军队对于选举后形势的看法，让他们知道只要他们表达邀请我们的意愿，我们会成为他们坚定的支持者和代理人;商讨影响智利国会投票的主要行动;运用我们与亚历山德里和弗雷的关系，使其保持与我们的想法和计划的一致性，并用美国政府的建议和提供的支持来操纵国会的投票;扩大与智利军队的三个分支机构的军事联系，进而提供军队态度的即时信息，并对重大变化提出早期预警;避开会暴露的合作项目或活动，这会使智利的左翼掌握了美国政府干涉国会选举的证据。为此，我们必须提供足够的预算”[5]。
　　在阿连德就职前美国曾采取“双轨行动”阻止阿连德上台执政。9月4日阿连德第三次参加总统选举，并获得36%的选票，位列第一。这不仅标志着之前的“扰乱行动”在一定程度上是失败的，更使美国对于智利的形势以及阿连德对于美国的影响有了更加明确的评估与判断。为此，9月14日和15日，美国分别宣布了目标一致但相互平行的“双轨行动”。
　　“第一轨道”是通过政府内正常的政策制定程序来采取行动，包括被40委员会批准的、旨在支持反对阿连德的势力通过政治或军事手段阻止阿连德上台的一切隐蔽行动。尽管阿连德获得的票数最多，但未获得绝对多数(即未超过50%)，因此，美国试图利用智利宪法中的相关政策法规阻止阿连德赢得10月24日国会选举。为此，“第一轨道”在初期的主要目标是利用宪法中的相关规定积极推行隐蔽政治行动和隐蔽宣传行动，积极鼓动反对阿连德的政治力量，使其在国会选举中落败。
　　为确保万无一失，除了“第一轨道”外，尼克松和基辛格直接授权中情局采取军事行动(包括鼓动智利军方反对阿连德的活动)阻止阿连德就职，即“第二轨道”[6]。中情局向智利情报站发出的指令指出：“第二轨道是仅授权于中情局、通过军事途径解决问题的行动。委员会、国务院、大使和大使馆均不知情也不以任何方式参与轨道二的行动”[7]。
　　在阻止阿连德竞选、就职所采取的多重隐蔽行动均失败之后，美国政府更加坚定地实施了一系列动摇阿连德政府稳定的行动，直至1973年9月11日，智利爆发军事政变。在此期间，美国中央情报局持续对智利基督教民主党、民族党等党派、组织及其报纸、电台等提供资助，帮助他们进行反对阿连德政府的活动，具体包括采取政治行动分化、弱化阿连德联盟，尤其是人民团结阵线联盟内部，给阿连德联盟内部一个或者多个重要的分化势力提供经济援助;提出能使其军队保持整体性和独立性的计划;对关键的军队人员提供直接的经济支持;积极与古巴和苏联情报部门斗争，避免阿连德获得外部支援;对反阿连德政治组织及其媒体提供经济支持，运用他们来实施统一的行动;对智利公众运用秘密技术提升智利不稳定的社会氛围，尤其是切断其与苏联集团的外交和商业联系;对其他拉美国家实施隐蔽行动，发展国际宣传运动来宣传其对民主体系的侵犯，等等。
　　当然，在实施隐蔽行动的同时，如何避免暴露以及评估暴露后给美国政府带来的负面影响与行动成功后给美国带来的相关利益之间的权衡一直是美国政府关心的重点问题。国家安全委员会多次向基辛格汇报：“我们所有的隐蔽的支持都安全实施，没有引起阿连德政府的怀疑。”[8]

　　最后的阿连德
　　四、美国实施隐蔽行动的基本策略
　　在意识形态较量中取胜是美国对外隐蔽行动的重要出发点。毋庸置疑，尼克松政府冒着暴露后可能对美国的声誉有着巨大打击的风险部署并实施了针对阿连德政权的全方位隐蔽行动，其中的原因一定是复杂的、多方面的，但通过对当时美国对于阿连德对美国国家利益影响的判断和分析不难看出，意识形态的较量、防止智利成为第二个古巴进而在拉美导致“多米诺骨牌效应”是这一时期尼克松政府对智利实施隐蔽行动的主要因素。随着冷战拉开序幕，美国一直担心社会主义力量在自己的后院蔓延。为此，1954年美国干预危地马拉政变、1961年对古巴进行“猪湾入侵”、1965年入侵多米尼加等事件均主要出于意识形态这一因素。基辛格曾表示：“我不明白，当一个国家由于自己民众的不负责而倒向共产主义时，美国为什么要袖手旁观?”[9]时任中情局领导人的赫尔姆斯也谈道：“杜鲁门失去了中国，肯尼迪失去了古巴，尼克松即将失去智利，美国不能接受此种败局。”[10]1970年11月3日，美国国家安全委员会明确指出，“阿连德政府准备在智利建立一个以马克思主义原则为指导的集团制度”，“阿连德是个马克思主义者，他将非常忠于自己的马克思主义目标”[11]。
　　当然从地区和全球战略上来看，美国对智利隐蔽行动的最终目的不限于让阿连德下台，还包括在拉美乃至全世界输出其“自由”“民主”等价值观，在舆论上打击、毁坏社会主义国家的形象，进而争夺控制更多的第三世界国家，营造所谓的“民主和平”。11月，基辛格指示中情局、国务院和国防部召开会议，商讨阿连德上台对美国外交的影响。会议制订了《国家安全研究备忘录第97号文件》，认为阿连德上台“标志着在美苏新一轮的冷战争夺中，马克思主义意识形态又占据了上风，美国不能接受这种政治心理层面的巨大冲击”[12]。
　　维护跨国公司的经济利益是美国对外隐蔽行动的重要内容。冷战爆发后美智经济联系逐步紧密，为加紧与苏联争夺势力范围，加强对自己“后院”国家的控制，美国对智利经济援助和渗透全方位展开，在铜等矿产资源上的合作更是牵动着双方的重要经济利益。在阿连德上台之前，美智双方不仅贸易额不断攀升，而且美国公司已经在很大程度上参与甚至控制了智利绝大多数的支柱性产业。当然，也正因为如此，阿连德及其人民团结阵线联盟认为要想真正获得经济上乃至政治上的独立，必须迅速实现经济国有化，重新夺回智利政府对于国家经济命脉的掌控权。在阿连德就职之前，美国政府就担心如果阿连德政府得以顺利征收跨国公司，美国不仅面临巨额的直接损失和间接损失，而且美国此前给智利提供的贷款也很可能会血本无归。
　　12月1日，美国国务院针对智利的经济政策和经济形势提交的报告进一步明确指出：“美国在智利的基本利益是阻止阿连德政权的稳固;将阿连德被接受和被模仿的程度降到最低;保护我们对外经济政策的主要原则——尊重债务协议并对被征用的投资进行适当的补偿;保护在智利的美国机构(海外私人投资公司、进出口银行等)约11亿美元的直接经济利益;获得在智利被征收财产的补偿。为了这些利益，我们将对阿连德政权施加最大程度的压力”[13]。可见，美国始终认为不颠覆阿连德政权，智利的国有化进程就不会终结，对于美国经济利益的损害就不会停止。为此，尼克松政府从阿连德参与智利大选就开始了许多暗中破坏智利经济的行动。例如，在财政方面推迟向智利的进出口银行贷款;减少直至取消对智利的经济援助项目;号召美国盟国采取相同的政策打压智利经济;胁迫国际经济组织限制对智利的援助及限制其业务。当然，这些行动不仅仅是为了迫使智利在其国有化过程中有所妥协，也是为了干扰阿连德改革的进程与效果，制造其国内经济与社会的混乱与动荡，为最终颠覆阿连德政权创造条件。
　　美国的地区战略及全球战略亦是不可忽视的影响因素。二战后，在全世界反战的浪潮中，隐蔽行动逐渐成为美苏等世界大国争夺世界霸权、维护自身利益的重要手段之一。智利作为美国地缘政治中的重要国家，一直是美国高度重视并防止苏联势力拓展至此的关键，因此美国对智利的政策与当时国际环境、美国的全球战略与地区政策之间有着紧密的联系。从20世纪50年代末开始，美国开始部署研究阻止阿连德上台的对策。起初，美国方面主要研究的是阿连德胜选的概率有多大，对美国国家利益的威胁有多大。随着60年代初古巴导弹危机的爆发和冷战局势的逐步紧张，美国十分担心在后院出现第二个古巴，甚至进一步在拉美蔓延，因此认为阿连德上台是与美国国家利益相违背的，对于美国的全球战略及地区政策亦会带来重要的连锁后果。
　　在这样的战略判断之下，随着阿连德在国内支持率的增加，美国的隐蔽行动部署愈加密集和紧迫。进入70年代，紧张的冷战、泥潭般的越战、石油危机的打击以及布雷顿森林体系的逐步瓦解，都使美国的国际战略环境十分不利。在这种国际环境背景下，阿连德的上台更可谓是雪上加霜，为力挽狂澜，美国孤注一掷地对智利实施了全方位的隐蔽行动，直到1973年9月智利政变的爆发。
　　五、结论与启示
　　国家利益是美国对外实施隐蔽行动的根本依据。自1818年智利从西班牙的殖民统治下独立开始，作为主权国家意义上的美智关系就拉开了序幕。美智关系的发展从一开始就并非一帆风顺，从美国1823年才承认智利共和国就能看出美国早期对于智利这个国家在其对外政策中的定位是十分犹豫的。随后，太平洋战争中智利击败秘鲁、玻利维亚等邻国，令美国感到智利可能是美国控制南太平洋沿岸地区海权的威胁，进而可能挑战美国在这一地区的政治和经济霸主地位，美智关系渐渐紧张。
　　随着美国的综合国力不断增强，智利与美国在矿产资源方面的依赖与合作愈加紧密。冷战爆发后，智利成为美苏角力的重要目标，美国加紧对智利的关注与掌控，隐蔽行动也逐渐成为美国对智利政策中重要手段之一。纵观美智关系的发展历程，双方曾因经济相互依赖而关系紧密，也曾因地缘安全、经济矛盾等因素而爆发冲突。可以说，国家利益是美国制定和实施对外政策的根本依据。是否对某个国家实行隐蔽行动、实行怎样的隐蔽行动、何时行动等具体内容的判断和分析都要紧紧围绕其对美国国家利益的影响来判定。
　　重新审视美国在1973年智利政变中的角色及作用。智利政变爆发之后，国内外众多学者都对尼克松政府对智利的隐蔽行动产生了浓厚的怀疑和研究兴趣，但在很长一段时间里尼克松和基辛格都在多种场合公开表示美国政府没有以任何形式参与智利政变，甚至对于智利爆发政变感到意外和震惊。随着1998年解密档案的逐步出台，国际社会再次掀起了对尼克松政府对智利隐蔽行动的研究新高潮，一大批研究成果纷纷明确指出，美国政府特别是中情局参与了针对阿连德的隐蔽行动，并在一定程度上卷入了1973年智利政变。但通过最近的两批解密档案，我们看到了美国在1969~1973年间对于智利形势的判断、阿连德执政对于美国利益的威胁以及美国在阿连德大选、就职、执政以及智利政变期间策划、主导并实施了旨在颠覆阿连德政权的全方位的隐蔽行动。可以说，这不仅是对美国在干预阿连德政权的程度上有进一步的认识，更是从“参与”“帮助”到“主导”甚至“策划”的性质上的准确判断。这对于我们理解美国对智利政策、理解美国冷战时期的对外政策、理解美国隐蔽行动的特点和规律都有着深刻的意义。
　　尽管美国政府内部对于隐蔽行动争议不断，但“保守主义”势力的影响不可低估。纵观尼克松政府对阿连德政权实施的隐蔽行动，随着阿连德在智利政坛的地位逐步提升，到阿连德赢得大选、就职，再到阿连德执政，直至最后被政变颠覆政权，美国一直力图通过调整其对智利的隐蔽行动政策，以保持美国在智利乃至拉美相对于其他国家的绝对战略优势，巩固其在冷战中的国际地位，实现自身的绝对安全。
　　事实上，在美国人的战略观念中，谋求绝对优势、追求“绝对安全”的思想由来已久。在美国的安全理念中，只有实现美国的绝对安全才能维护美国的国家利益。美国对智利阿连德政权实施的全方位、全时段的隐蔽行动，在大多数人看来是一个明显背离国际社会的诉求及道德标准的举动，反映出在美国外交政策中国际舆论与义务屈从国家利益的现实。此外，美国保守主义势力在国家安全政策问题上的影响不可低估。尼克松政府对智利隐蔽行动的全过程中，务实的战略选择常常隐藏于对智利进行经济援助的政策宣传之下。
　　智利政变的内外因素与美国的角色及作用。美国实施的隐蔽行动对于智利政变来说无疑是外部因素，有学者认为阿连德的国内改革以及智利内部的政治经济状况是导致智利政变的根本原因，而美国的隐蔽行动只起到了推波助澜的作用。但从解密档案我们不难看出，从1958年阿连德在智利大选中崭露头角开始，美国就一直高度重视阿连德及其所属政党，积极阻止阿连德当选智利总统。1970年阿连德就职后美国更是孤注一掷地发起了旨在颠覆其政权的全方位的隐蔽行动。在1970年智利大选前尼克松总统就要求中情局提供关于阿连德及智利的形势报告，在了解到智利有着较为稳定的国内社会经济形势之后，则开始部署一系列扰乱经济的隐蔽行动，以此造成社会的动荡不安和反政府情绪;在了解到智利军队内部尚无能够发动军事政变的反政府军官之后，则不间断地加紧与智利军队之间的联系，扶植相关人员，提供资金及武器等支持;在政治上，更是加紧通过隐蔽宣传分裂人民团结阵线联盟，支持反政府的基督民主党，制造智利政局的混乱态势;在国际上将阿连德及共产主义妖魔化，避免阿连德获取国际支持。
　　在这种情况下，阿连德上台后推行的政治、经济和社会改革都由于美国实施的隐蔽政治行动、隐蔽经济行动、隐蔽宣传行动以及隐蔽准军事行动的干扰和破坏，其效率和效果受到了直接的影响。因此，分析智利政变的内外因素不能简单地分割为阿连德的国内改革与美国的干预等内外因素，而应该充分考虑到内外因素的相互作用，认识到事件最终的走向是在各方合力作用下导致的。
　　美国跨国公司与智利政变之间存在密切关联。阿连德实施的国有化改革引起了美国跨国公司的强烈反感，并由此展开了由美国跨国公司与中情局等美国政府安全部门联合实施的隐蔽行动，旨在颠覆阿连德政权，进而维护美国利益。在智利有着巨大经济利益的美国跨国公司众多，如ITT(美国国际电信电报公司)、肯奈科特、塞罗、伯利恒钢铁、通用汽车、第一花旗银行等等。这些跨国公司不仅在美智之间公开的经济交往中成为焦点，更是美国对智利实施隐蔽行动的重要推动力量。从1970年大选前阻止阿连德当选的“扰乱行动”、大选后阻止阿连德就职的“双轨行动”到阿连德上台后颠覆其政权直至最后发动政变的一系列隐蔽行动都有这些跨国公司的参与和资助。这些跨国公司联合整个美国商界的力量游说白宫，呼吁政府对智利采取更加强硬的政策。
　　与此同时，ITT等跨国公司与美国驻智利大使馆以及中情局都持续保持着非常紧密的联系，时刻关注智利政局的变化。例如，1970年5、6月间，ITT董事会成员约翰·亚历克斯·麦科恩(JohnAlex McCain)打电话给中情局负责人赫尔姆斯，共商防止阿连德上台的“大计”。麦科恩和赫尔姆斯曾在中情局共事多年，以这次通话为标志，ITT和中情局建立了便捷的沟通渠道。在中情局的建议下，ITT公司决定用赞助阿连德政敌的方式，干预即将到来的总统大选。该公司向亚历山德里提供了25万美元，给民族党捐资10万美元[14]87。除了直接提供实施隐蔽行动的资金之外，这些跨国公司为了落实美国政府对阿连德——“用经济崩溃对付他”的指示，联手向智利实施经济封锁，阻止美元和美国企业资金流入智利，向智利政府索要巨额经济赔偿，取消原定的向智利提供贷款项目，彻底切断阿连德政府获得国际贷款的来源等多种手段。

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